阜阳市人力资源和社会保障局负责人出庭应诉情况调研报告
发布时间:2017-05-27 浏览次数:3744 字体 [ ]

 

自2015年5月1日新修订的《行政诉讼法》生效至2016年底,阜阳市人社局作为一审被告的行政诉讼案件共26件,其中开庭20件,局正职领导出庭1件、副职领导出庭2件,负责人出庭应诉率15%;二审开庭案件8件,均由局工作人员和律师(局法律顾问)共同出庭应诉。另外,一审案件中80%以上系我局委托各县(市)、区人社部门进行工伤认定发生的行政争议,此类一审案件按照《行政诉讼法》的相关规定,在各县(市)、区人社部门所在地人民法院开庭,由各县(市)、区人社部门正职或副职负责人参加出庭。所有出庭应诉的行政机关负责人均十分重视出庭应诉工作,开庭前认真查阅案卷,听取汇报,参与案件讨论,庭审过程中积极应诉答辩,收到了较好的法律效果和社会效果。

一、主要做法

(一)建立出庭应诉制度。2017年2月,市人社局出台了《阜阳市人力资源和社会保障局行政复议答复和行政应诉工作暂行规定》(阜人社秘〔2017〕22号),明确要求局机关负责人应当带头出庭应诉,出庭应诉的负责人既包括正职负责人,也包括副职负责人以及其他参与分管的负责人。局机关负责人出庭应诉包括案件开庭时到庭参加诉讼,当庭陈述、举证、质证、辩论,接受法庭调查、询问,参与案件协调或调解等依法行使诉讼权利、履行诉讼义务的活动。对于被诉行政管理或执法行为涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件,以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件,局机关负责人必须出庭应诉。这为行政机关负责人出庭应诉工作提供了制度保障。行政机关负责人积极出庭应诉,增进了局领导对全局执法现状和存在的问题客观、全面地了解,推进了行政机关改进行政执法方式,提高行政执法水平,促进了依法行政,从源头上减少了行政争议。

(二)依法接收法律文书。市人社局明确规定,行政应诉文书统一由局办公室接收,其他机构及其工作人员收到行政应诉文书的,应立即转交办公室;办公室在收到行政应诉通知书、出庭通知书后应在1日内完成签批和发送工作,将原件发送法规科,复印件送责任科室和局属单位;法规科统一协调行政诉讼的答辩和出庭工作;责任科室、单位在收到起诉书副本之日起5日内向法规科提交答辩书。时限要求严格、路径设计科学、权责归属清晰,统一口径、归口管理,让专业的机构做专业的事,有效杜绝了法院法律文书置之不理、无故拖延甚至给无故缺席庭审的现象。

(三)做好出庭答辩准备。行政机关负责人出庭应诉,既是履行法律规定的义务,也是为了维护公共利益和行政管理秩序。因此,必须认真对待、认真准备。实践中,我局行政机关负责在出庭应诉前,均要召集责任科室、单位会同政策法规科和局法律顾问共同研究案情,探讨答辩策略。凡事预则立,不预则废。行政机关负责人出庭应诉目的在于化解行政纠纷,对于化解行政纠纷通常要准备若干化解方案,以备在庭审过程中根据相对人的请求,作出相应的应对。认真准备出庭应诉,是保证庭审成功的基本条件。市人社局负责人深知出庭应诉是代表国家行政管理机关,是代表公共利益,做到了敢于“发声”,善于“发声”,对于行政机关依法行使职权能理直气壮地予以维护;做到了敢于化解矛盾,善于化解矛盾,对于行政裁量权范围内的事项,既能注意维护国家利益和行政管理秩序,又能注意化解矛盾。对属于自由裁量权范围内的事项,敢于表态,敢于拍板;对法律明确规定不属于自由裁量权范围内的事项,能做到谨慎表态,慎重处理。

(四)自觉维护法庭纪律。行政机关负责人出庭应诉时的身份是当事人,是被告,代表被诉行政机关,与原告在诉讼程序中法律地位完全平等。实践中,我局负责人出庭应诉时,均能自觉遵守法庭纪律,规范应诉行为,维护法庭秩序。在法庭上不以“管理者”自居,切实避免相对人对行政机关负责人出庭应诉意图产生质疑。服从法庭指挥,未经法庭准许,不随意发问、插话,回答问题时有理有利有节。不倚仗自己的级别和身份出现不尊重法庭和法官的言行,局领导在庭审中以身作则收到了较好的法律效果和社会效果。

(五)形成责任追究机制。建立严格的责任追究制度,对凡出现无正当理由不按时出庭应诉;收到行政应诉文书未及时按程序转交办理,造成不良后果;行政应诉答辩书未能按程序在规定时间内提交,造成不良后果的;拒绝履行或者拖延履行人民法院发生法律效力司法文书等五种情形的,依法依纪给予处分,构成犯罪的依法追究刑事责任。

二、行政机关负责人出庭应诉制度在司法实践中的困境

《行政诉讼法》第三条第三款规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”该条文看似实现了原则性与灵活性的良好结合,但因制度设计的缺陷,导致法律没有被“普遍遵从”。

(一)对应当出庭应诉案件缺少差别化制度安排。“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”,被理解为所有的行政案件都要求负责人以“出庭为原则、不出庭为例外”。无差别地要求各级行政机关负责人对每起行政案件都出庭应诉,显然忽略了行政案件存在巨大差异的客观现实,违背了行政诉讼制度运行的客观规律,既不符合行政审判工作的必要性,也不符合行政机关工作的可行性。在司法实践中,有当事人因不服人事处理决定,通过申请政府信息公开,随后提起天价索赔的行政诉讼案件,在这种类型案件中产生争议的源头通常不在行政部门,起诉行政机关成为达到其他目的的手段。我们的制度设计应该从有利于抓住矛盾的主要方面来进行考量,对行政争议与案件类型加以分析、筛选,确定需要行政机关负责人出庭应诉的案件,并严格按制度执行,从而最终达到重大矛盾纠纷妥善化解的法律效果。关于行政机关负责人出庭应诉制度应当进行“普遍倡导与强制规定”相结合的差别化制度安排。

(二)对不能出庭应诉的理由缺少明确规定。立法者预见到要求行政机关负责人对每起行政案件都出庭应诉不具有现实可能性,以及在制度运行中可能出现的障碍,对于不能出庭的情况也做出了制度安排。但是“不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭”的表述没有对不能出庭的理由作出明确规定,就易被理解为可以无理由地不履行出庭应诉义务。“不能出庭”可供操作的空间过于宽泛和便捷,即可将“不愿出庭”的主观意愿借用“不能出庭”的客观原因予以合法表达。

综上,《行政诉讼法》关于行政机关负责人出庭应诉的制度设计,易导致“无差别的出庭应诉规定”被“无理由的不能出庭情节”完全“对冲”和瓦解。在司法实践中,一边是人民法院无差别地要求出庭,一边是行政机关负责人无差别地不予出庭,制度刚性要求被抵消殆尽。

三、科学认识行政机关负责人出庭应诉制度,充分发挥制度效能

现阶段,确立并推进行政机关负责人出庭应诉制度具有一定的现实必要性,在行政效益、司法效益、社会效益等方面具有积极意义:一是对于提高行政机关依法行政水平,特别是提高领导干部自觉运用法治思维、法治方式认识问题、解决问题的意识和能力具有直接推动作用;二是对于行政审判活动中实现重大复杂行政争议的实质性化解具有积极促进作用;三是对畅通公民权利保障机制,引导公民依法理性表达诉求,改进社会治理具有重要引领作用。但我们必须理性地、清醒地认识到,行政机关负责人出庭应诉制度亦是宏大历史时代背景下解决现实问题的阶段性制度安排,只有科学、辩证地加以认识,才能充分发挥制度效能。现阶段推进行政机关负责人出庭应诉制度,要着重预防出现以下三种倾向性问题或模糊认识:

(一)“青天”情结回归。“青天”情结的根源还是人治思想。行政诉讼制度的目的在于对行政争议的居中裁判,被告行政机关负责人是否到庭并不应成为影响案件审理和庭审效果的决定因素。如果认为只有行政机关负责人出庭才表示对行政案件的重视或者对行政审判工作的重视,那将使得“出庭应诉”演变为“出庭做主”,终究没有跳出人治思想的窠臼,也必将引起“青天”情结在原告和被告双方当事人内心的回归。

(二)行政纠纷化解的路径依赖。引导行政相对人通过法律途径解决行政争议是实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设的必然要求。将行政纠纷化解从信访和“领导批示”中分离出来的努力已初见成效,但如果过度强调行政机关负责人出庭对促进行政争议实质性化解的重要性,势必重回原来的老路,即领导“包抓”,立竿见影;领导不问,辛苦白费。要让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义,说到底,还是应当在确保司法公正和提升司法能力方面破题。

(三)对行政权力的崇拜。不论是理论界还是实务界,都以“告官不见官”作为行政机关负责人出庭应诉制度的立论出发点。但该表述在逻辑概念上是错位的,第一个“官”是行政机关,第二个“官”是行政机关的法定代表人或者负责人。所谓依法化解行政争议,是要依靠法律对行政机关的监督,还是要依靠行政机关负责人对案件的重视?如果认为,状告行政机关而见不到负责人就会激化矛盾、不利于纠纷解决、违反诉讼平等原则,见到负责人就会输了官司也心服口服、有利于改善审判环境、提升审判质量。那么可以认为,“告官要见官”回应的是人们内心对权力的崇拜,而不是对解决纠纷的需求,实际上是在减损社会的司法信任和法治信仰。

四、对完善行政机关负责人出庭应诉制度实施路径的建议

“好钢用在刀刃上”,要将行政机关负责人的宝贵时间用在真正需要出庭的案件上,用有限的时间争取更大的社会效益。只有让行政机关负责人在庭审中看到实实在在的效果,其本人也才会真正重视出庭应诉工作,原告也才会更加崇尚法律。否则,形式意义上的出庭只会导致“出庭不出声、人到心不到”的形式主义作风,只会减损原告对司法权威和程序正义的信赖。

(一)建立案件差别化筛选机制。司法实践中,人民法院以“行政机关负责人出庭应诉建议书”形式实现行政机关负责人出庭应诉的制度要求,具体有两种模式:一种是随起诉状副本、应诉通知书一并送达,且一般属于每案必送的“规定动作”;另一种是在确定的开庭日期前七日送达,就出庭情况与同级政府法制机构沟通。相对而言,第二种模式更具有针对性和可操作性。为此,在当前制度框架内,应当建立人民法院与政府法制机构关于行政机关负责人出庭应诉案件的“建议—协商”机制,赋予政府法制机构与人民法院开展程序性工作沟通联系的自由裁量权:人民法院审理行政案件,在收到行政答辩状及证据材料,并对案件情况有了基本了解的情况下,对认为需要行政机关负责人出庭应诉的案件作出建议书,并与政府法制机构进行协商,听取意见,对确需行政机关负责人出庭应诉案件进行差别化筛选和确认。

(二)建立延期审理机制。延期审理是与行政机关负责人出庭应诉案件差别化制度安排相衔接的,目的在于针对确需行政机关负责人出庭应诉案件,通过程序安排得以“强制”实现法定义务。所谓延期审理,是指人民法院已经确定开庭审理日期,由于出现法定原因,而另定日期对案件进行审理的制度。在经“建议—协商”机制确定应当出庭的案件中,行政机关负责人属“必须到庭的诉讼参与人”,不能再以任何例外情节来瓦解制度的刚性要求。对行政机关负责人应当出庭应诉,且已经确定了开庭审理日期,但行政机关负责人确因正当理由不能出庭的,人民法院应当按照延期审理的程序规定,作出延期审理决定,并与法制机构重新协商开庭日

期。

(三)健全和完善监督考核机制。将行政机关负责人出庭应诉工作纳入依法行政监督考核体系,对于推进相关工作具有重要意义。但是在指标设置上应当注重两个方面:一是以确需出庭案件为考核对象,注重对“应出未出”案件的监督考核,体现行政机关负责人出庭应诉率在评价依法行政工作和法治政府建设进程中的数据价值;二是避免只看数量不重质量的考核方式,注重对行政机关负责人出庭效果的考核,探索引入主审法官评价,以及公开旁听庭审等方式,建立健全行政机关负责人出庭应诉工作监督考核机制。同时,将行政机关负责人出庭应诉情况作为依法行政工作的重要组成部分,纳入政府向人大常委会所作的依法行政工作报告中,接受人大监督。

                                                                     (政策法规科  供稿)

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